CENTRE DE DÉVELOPPEMEN DE L'OCDE
CAHIER DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE N° 13
(à télécharger ici en PDF)
La Faisabilité politique de l'ajustement par Christian Morrisson
© OCDE 1996
LES IDÉES EXPRIMÉES ET LES ARGUMENTS AVANCÉS DANS CETTE PUBLICATION
SONT CEUX DES AUTEURS ET NE REFLÈTENT PAS NÉCESSAIREMENT CEUX DE L'OCDE.
D'après les extraits qui suivent, si les idées avancées ne représentent pas "nécessairement" celles de l'OCDE, certains pays membres, dont la France, c'est à dire
nos gouvernements successifs, ont puisé très largement dans la "boîte à idées" du cahier n° 13 de 1996. Sinon, pourquoi financer 7 % des 303 millions d'euros du budget 2009 de l'OCDE ?
Il semble que la lecture régulière des cahiers de politique économique de l'OCDE serait une source précieuse d'enseignement du meilleur des mondes que les zinzins
prépare pour notre plus grand bonheur… à 21 millions d'euros par an, les citoyens français ont bien le droit de lire !
Best of 1996 :
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Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volonté de l’opinion publique dans son ensemble. Il doit se ménager le soutien d’une partie de l’opinion, au besoin en pénalisant
davantage certains groupes. En ce sens, un programme qui toucherait de façon égale tous les groupes (c’est-à-dire qui serait neutre du point de vue social) serait plus difficile à appliquer qu’un
programme discriminatoire, faisant supporter l’ajustement à certains groupes et épargnant les autres pour qu’ils soutiennent le gouvernement.
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Le problème de la réforme des entreprises publiques, qu’il s’agisse de restructuration ou de privatisation, s’est posé dans plusieurs pays et il suscite toujours de fortes oppositions
parce que l’on remet en question de nombreux intérêts : ceux des dirigeants liés au pouvoir politique, ceux des hauts fonctionnaires qui espèrent occuper plus tard un emploi bien rémunéré dans
ces entreprises et ceux des salariés qui cumulent les avantages du public (sécurité) et du privé (salaires plus élevés que dans le public). Cette coalition d’intérêts est d’autant plus puissante
que le secteur public est plus étendu et contrôle plus d’activités clés (transports, énergie, mines, etc.). De plus, les perdants sont très motivés pour défendre leurs avantages, tandis que les
gagnants ne sont pas mobilisés, parce que les gains de la réforme n’apparaissent qu’après plusieurs années et sont diffus.
Dans beaucoup de pays, une part élevée du déficit budgétaire résulte des déficits de ces entreprises que l’État doit financer. Mais toute tentative pour les réformer entraîne une épreuve de force
avec des grèves longues destinées à paralyser l’activité économique.
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Ainsi, pour tout gouvernement, l’ajustement n’est pas seulement (comme pour une organisation internationale) une opération économique et financière délicate sur le plan technique, c’est
aussi un combat politique à livrer en position de faiblesse, où tous les coups sont permis (l’opposition peut critiquer avec acharnement les mesures dont elle est en réalité la responsable par la
politique laxiste qu’elle a menée auparavant), parce que le premier objectif pour certains partis politiques n’est pas le rétablissement de l’économie, mais la conquête du pouvoir, au moment même
où celui-ci est fragilisé. Ce type de confrontation se présente évidemment dans tous les pays où l’alternance, à la suite d’élections régulières, est possible.
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Ainsi, toute politique qui affaiblirait ces corporatismes serait souhaitable : d’un point de vue économique, cela éliminerait des entraves à la croissance et, politiquement, le
gouvernement gagnerait une liberté d’action qui peut lui être précieuse en période d’ajustement. On objectera que cette politique soulèvera des résistances, mais il vaut mieux que le gouvernement
livre ce combat dans une conjoncture économique satisfaisante, qu’en cas de crise, lorsqu’il est affaibli. Cette politique peut prendre diverses formes : garantie d’un service minimum, formation
d’un personnel qualifié complémentaire, privatisation ou division en plusieurs entreprises concurrentes, lorsque cela est possible.
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Cela suppose une bonne stratégie de communication, cette stratégie étant une arme importante dans le combat politique. Il faut dès l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la
gravité des déséquilibres, souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes défavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter l’heure de vérité.
En revanche, dès que le programme de stabilisation a été appliqué, le gouvernement peut tenir un discours plus optimiste pour rétablir la confiance (un facteur positif pour la reprise), tout en
s’imputant le mérite des premiers bénéfices de l’ajustement.
Il est souhaitable, par ailleurs, que le gouvernement suscite rapidement une coalition d’intérêts qui fasse contrepoids à l’opposition. C’est le complément indispensable à sa stratégie de
communication et le seul moyen de s’assurer un soutien durable.
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Par ailleurs, si l’on réduit les salaires des fonctionnaires, des secteurs stratégiques (l’armée ou la police, par exemple) peuvent être exemptés.
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Une autre mesure politiquement risquée serait de réduire le nombre (ou le montant) des bourses aux lycéens et aux étudiants. Même si cette mesure n’a pas d’effet social négatif, puisque le
gouvernement maintient toutes les aides aux enfants de familles pauvres, des risques importants sont pris, car ce groupe est politiquement très sensible, facile à mobiliser, soutenu par les
médias et, par principe, proche de l’opposition. Il est donc préférable d’agir prudemment, par exemple en bloquant le montant nominal des bourses malgré l’inflation, ou en ajoutant certaines
contraintes administratives. Mais cet exemple prouve que la première précaution à prendre est d’éviter une politique laxiste en période de prospérité, car celle-ci crée des droits qu’il est
difficile ensuite de remettre en question.
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La réduction des salaires et de l’emploi dans l’administration et dans les entreprises parapubliques figure, habituellement, parmi les principales mesures des programmes de stabilisation.
En principe, elle est moins dangereuse politiquement que la hausse des prix à la consommation : elle suscite des grèves plutôt que des manifestations et elle touche les classes moyennes plutôt
que les pauvres. …/… En effet, il s’agit de secteurs où la proportion de salariés syndiqués est la plus élevée, où les salariés ne prennent pas de risque en faisant grève comme dans le secteur
privé et, enfin, où la grève peut être une arme très efficace : l’économie est paralysée par une grève des transports ou de la production d’électricité ; et l’État est privé de recettes si les
agents du fisc cessent de travailler.
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La grève des enseignants n’est pas, en tant que telle, une gêne pour le gouvernement mais elle est indirectement dangereuse, comme on l’a noté, puisqu’elle libère la jeunesse pour
manifester. Ces grèves peuvent donc devenir des épreuves de force difficiles à gérer. Certes, le gouvernement peut toujours rétablir le calme en annulant les mesures qui ont déclenché la grève
mais, ce faisant, il renonce à réduire le déficit budgétaire.
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On peut ne pas remplacer une partie des salariés qui partent en retraite ; ou bien l'on peut supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique discriminatoire
pour éviter un front commun de tous les fonctionnaires. Évidemment, il est déconseillé de supprimer les primes versées aux forces de l’ordre dans une conjoncture politique difficile où l’on peut
en avoir besoin. Comme on le voit, pourvu qu’il fasse des concessions stratégiques, un gouvernement peut, en procédant de manière graduelle et par mesures sectorielles (et non globales), réduire
les charges salariales de manière considérable.
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Pour réduire le déficit budgétaire, une réduction très importante des investissements publics ou une diminution des dépenses de fonctionnement ne comportent pas de risque politique. Si
l’on diminue les dépenses de fonctionnement, il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de service, quitte à ce que la qualité baisse. On peut réduire, par exemple, les crédits de
fonctionnement aux écoles ou aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d’élèves ou d’étudiants. Les familles réagiront violemment à un refus d’inscription de leurs
enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l’enseignement et l’école peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles,
ou supprimer telle activité. Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non dans l’établissement voisin, de telle sorte que l’on évite un mécontentement général de la
population.
C'est bizarre, cela me rappelle certaines choses,
dont certaines assez récentes ; pas vous ?
Diviser pour mieux régner…
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